关于科学编制“十四五”规划加快榆林高质量发展调研报告（全文完整）
关于科学编制“十四五”规划加快榆林高质量发展的调研报告榆林市政协“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略布局期，也是榆林推进资源型城市主动转型的窗口期和关键期。为了更高起点、更高下面是小编为大家整理的关于科学编制“十四五”规划加快榆林高质量发展调研报告（全文完整）,供大家参考。
关于科学编制“十四五”规划加快榆林高质量发展的调研报告
榆林市政协
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略布局期，也是榆林推进资源型城市主动转型的窗口期和关键期。为了更高起点、更高质量研究编制十四五规划，在总结“十三五”发展的基础上，7月上旬，市政协杨扬副主席带队，组织部分政协委员及发改委相关人员赴临沂、徐州、金华、义乌等地进行了学习考察，并围绕关乎我市“十四五”发展的重大问题进行了认真研究讨论，现形成以下调研报告。
一、我市“十三五”期间发展成就
“十三五”期间，面对我国经济进入新常态的的一系列深刻变化和经济持续下行的发展形势，市委、市政府聚焦追赶超越和“五个扎实”要求，突出“转型升级、高质量”发展主题，坚持稳中求进工作总基调，迎难而上，改革突破，取得了经济发展和转型升级的历史性成就。
1.追赶超越跑出加速度。提前完成追赶超越目标，地区生产总值从2015年的2621.29亿元增长到2019年的4136.28亿元，年均增速达到7.7%，由全国第61位上升至54位，位居西部城市第六、呼包鄂榆城市群第一；人均GDP突破100000元，从全国第48位上升至22位，达到高收入经济体水平。区域影响力不断提升，进入国家呼包鄂榆城市群规划，城镇化率达到59.54%，横山撤县设区，神木撤县设市、连续入选全国县域经济百强县，府谷、靖边连续位居全省县域经济“十强县”。
2.转型升级步入快车道。“12363”煤化工终端化高端化战略落地实施，大连恒力煤炭全产业链、山东信发高端载能等项目协议引进；科创新城、四馆两中心等27项阶段性重大事项开工建设。产业结构持续优化，2019年全市农业总产值较2015年增长了38.4%，“羊子双千万工程”全面推开，山地苹果种植面积达到100万亩，粮食总产量跃居全省第一；第三产业增加值增长30%，非能源工业产值增长27%，战略性新兴产业增加值增速连续四年保持在11%以上。需求结构加快调整，第二产业投资占固定资产比重较2015年降低12.5个百分点，第三产业投资提高10.7个百分点，社会消费品零售总额增长了40.1%。
3.生态文明擘画新蓝图。生态治理体系初步形成，出台了《关于加强生态文明建设打造黄土高原生态文明示范区的决定》，明确了“六区一河一湖和城镇体系”的分区治理思路；扎实推进铁腕治污30项攻坚行动，成功创建国家森林城市、获批国家大宗固体废弃物综合利用基地，锦界工业园区建成国家循环经济示范园区，红碱淖晋升为国家级保护区，成为全省唯一PM2.5年均浓度值达到国家二级标准城市，18个城市集中式饮用水源地水质全部达标、成为全国7个、全省唯一完成整改任务城市；单位GDP能耗较“十二五”末降低17.18%。
4.基础建设按下快捷键。综合交通网络加快建设，基本建成“三横四纵”干线铁路网，靖神铁路建成投运，干支线总里程达到1021公里；建成“四纵四横”高速公路网，高速公路总里程达到1068公里，位居全省第一，在全省率先实现“县县通高速”；建成榆阳4D机场，旅客年吞吐量达256万人次，位居全省第二、西北支线机场第一。黄河东线引水等大型水利工程启动建设，战略性解决了榆林工业和农业缺水的问题；建成绥德、米脂、子洲三县供水工程，迅速完成了灾后重建相关工作。建成榆横-潍坊特高压交流、神府-河北南网等电力外送通道，能源外送能力大幅提升。建成“四馆两中心”，中心城区城市品质明显提升。
5.脱贫攻坚打了翻身仗。果断纠正“两个率先”，坚持“四个不摘”，持续巩固成果，持续提升质量，脱贫攻坚战取得决定性胜利，累计投入财政专项扶贫资金和涉农整合资金109.82亿元，新修通村硬化路3943公里，整治通地公路“油返砂”2505公里，实施农网改造1154个村，行政村实现了通硬化路、通动力电、卫生室和宽带网络全覆盖，实施安全饮水巩固提升工程5218 处，农村饮水安全问题得到彻底解决。8个贫困县全部摘帽、902个贫困村全部退出、39.51万群众脱贫，贫困发生率由“十二五”末的9.8%降至0.61%。
6.重大改革取得新突破。“放管服”纵深推进，在全省率先实现市、县、乡三级政务服务大厅标准化和互联互通；园区整合优化、人事薪酬制度改革和审批制度改革取得阶段性成效，整合园区区块13个，园区发展活力全面提升；矿业权清理整顿、电力体制改革、煤炭转化引导基金等涉煤领域改革取得重大进展，330千伏电压等级纳入增量配电改革试点，首开国内先河。榆阳“三变”改革成为全国农村土地流转的典型经验；创新活力大幅提升，全市研发投入强度增加了0.2个百分点。营商环境出现了根本性逆转，全国综合排名从2015年的262位上升到33位。
7.民生福祉迈入新时代。实施了一大批“填空式”民生补短板工程，人民获得感不断增强。城乡居民人均可支配收入分别达到33904元和13226元，较2015年分别增长22.1%和34.9%，居全省第三位。社会保障能力不断提升，城乡居民养老保险实现全覆盖，城镇基本医疗参保率达到95%，新型农村合作医疗参合率达99.5%。医疗保障水平持续提升，每千名常住人口病床数增加0.65张，启动公共卫生体系建设三年行动计划；教育优先战略深入推进，实现义务教育发展基本均衡县全覆盖，引进落地北师大等一批优质教育资源。中心城区累计完成市政设施投资500亿元，完成榆溪河生态长廊二期，改造棚户区21123套，人均公园绿地面积增加4.9平方米。
二、存在的问题
“十三五”期间，榆林经济社会发展取得长足进步，但我们也应该清醒的认识到，对标高质量发展还存在较大差距。
1.产业结构单一,稳增长的压力较大。经济过度倚重能源开发，煤炭占到榆林GDP的1/3、工业的2/3、三产的1/6、税收的1/2，目前煤炭产量每下降5000万吨，大致拉低全市GDP2个百分点。2019年，全市第三产业占比从2015年的33.1%下降到2019年的28.9%，二产高、三产低的特点非常突出，在高质量发展的要求下，产业结构单一、能源产业独大的发展模式难以为继，全市稳增长的压力越来越大。
2.创新支撑不够,转型发展的难度较大。2019年，全市R&D经费占GDP比重仅为0.23%，远低于全省的2.18%和全国的2.19%，市本级财政科技投入占比不足1%，低于全国的4.3%。全市创新人才严重不足，企业科技人员占比0.86%，规上工业企业研发经费占比0.24%，远低于周边地市平均水平。科技创新、人才支撑严重不足，已成为高质量发展的最大短板，与榆林在全省的经济地位严重不符。
3.城市功能不完善，要素集聚的难度较大。产业强而城市弱，中心城区人口约65万人，建成区面积78.38平方公里，人口规模与建成区面积远低于周边的包头、鄂尔多斯等城市，也低于同等经济规模的镇江、威海等城市。城市功能不强，特别是中心城区和县城建设仍处于西部地区较为落后的水平。经济外向度低，2019年全市进出口总值占比仅为0.23%，大幅低于全省的13.63%和全国的31.84%，城市影响力与其经济规模、经济地位和区位优势明显不符。
4.城乡区域不平衡，协调发展的难度较大。城乡二元特征明显，区域发展差距持续拉大。“十三五”期间，南部六县GDP占比从9%降到8.75%，经济总量差距还在继续拉大。城乡居民收入比从2015年的2.83缩小至2019年的2.56，低于全国年均0.1个百分点的平均进度。“十三五”末，城镇化率预计达到60%，低于先进地区5-8个百分点。全市园区建成区总面积约130平方公里，每平方公里产值约18.8亿元，明显低于长沙、苏州等工业园区每平方公里40多亿元的产值，园区多而不强，引领带动作用不明显。
5.生态承载不足，统筹开发与保护的难度较大。资源富集与生态脆弱的矛盾进一步凸显，生态治理的成本-收益进入边际效应递减阶段，生态治理成本不断加大。“十三五”期间，全市能耗和环境容量指标已基本用尽，能耗总量仅余111万吨标准煤，SO2、NOX分别超标1.45和1.5万吨。空气质量全国排名近三年年均下降30位，在337个地级市排名第262位。榆林已被环保部列为环境质量较差地区，新建项目必须满足“两倍削减”要求，环境容量已经非常有限。
三、分析与思考
榆林对世界政治经济高度敏感、与新技术革命紧密关联，要把榆林未来的发展放在国际大环境、全国大格局中思考和谋划。从全球看，世界进入百年未有之大变局的深度演化期，金融危机、新冠疫情、贸易摩擦、科技革命等叠加演进，去全球化、去中国化趋势加剧；从全国看，国际形势倒逼我国全面实施进口替代战略，重构供应链、产业链，形成国际国内双循环，发展重心加快“向内、向西、向下”转移。从全省看，谱写新时代追赶超越新篇章成为陕西“十四五”高质量发展的总目标。国家实施黄河流域生态治理和高质量发展，推动西部大开发形成新格局等重大战略，对于提升陕西在全国的影响力和加快“追赶超越”提供了重大历史机遇。
对榆林而言，国际格局变化和产业革命演变整体上有利于资源型城市转型升级。“十四五”时期是榆林推动转型升级高质量发展的重要战略机遇期，但挑战比改革开放以来任何一个时期都更加严峻。一是稳增长的压力前所未有。新冠肺炎疫情的不确定性影响正在加大，去全球化正在加快演进，一旦触发全球产业链重构，产业衔接期必将带来经济短期大幅下跌，将给榆林以原材料生产为主的经济带来巨大冲击。加上国际原油价格持续波动，可能导致能源化工产业，特别是煤化工产业面临严峻挑战，对我市谋划的部分重大煤化工项目短期内可能会出现颠覆性影响。“十四五”时期特别是“十四五”前期，经济下行是大概率事件，全市面临的稳增长压力将前所未有。二是转型升级的机遇前所未有。榆林作为成长期资源型城市，国际国内双循环将给我们跨越产业梯次转移规律、嵌入式布局新兴产业带来难得的历史机遇；榆林的发展首次进入国家实施黄河流域生态治理和高质量发展的战略层面，推动西部大开发形成新格局,全省提出西安、榆林“双核”带动战略，对于加快提升榆林整体发展实力、比肩国内先进地区发展水平带来战略机遇。
四、关于“十四五”期间发展规划的建议
如何在“十三五”发展的基础上，积极应对经济下行和疫情挑战，危中寻机，主动作为，抢抓机遇，贯彻习近平总书记来陕讲话精神，落实“五项要求”，用新作为追赶超越，着力推动经济高质量发展，将是我市“十四五”乃至未来较长时期的核心任务。建议重点围绕以下几个方面谋划好“十四五”规划。
（一）全力以赴稳增长
推动发展更趋平衡、更加充分，不断满足人民的美好生活需要仍将是榆林市未来较长时期的重大任务。保持合理的经济增长速度，有助于保障经济高质量发展和夯实2035年基本实现现代化的物质基础。我国经济韧性强，内需市场广阔，经济持续向好的基本面不会改变；全省提出西安、榆林“双核”带动战略，省委省政府要求榆林为全省“追赶超越”和经济社会发展做出更大贡献和支撑，对于加快提升榆林整体发展实力、比肩国内先进地区发展水平带来重大机遇；新一轮科技革命将为榆林高效开发资源、加快能源产业转型提供技术方案，我市资源优势没有根本改变，经济增长具有比较明显后发赶超特征，面对“两个前所未有”，榆林有基础、有信心、有能力保持经济合理增长。
“十四五”时期乃至更长未来，我市应把稳增长放在首位，积极应对各种风险挑战，牢牢把握稳中求进总基调，全面深化供给侧结构性改革，统筹推进“三去一降一补”，全面加快新旧动能转换，抓好煤油气优质产能释放，全力稳住经济基本盘，促进投资、消费需求侧稳定增长，大力支持民营经济，防范化解重大风险，确保经济运行在合理区间。
（二）坚持生态优先发展
生态环境是永续发展的根本大计，更是未来榆林的核心竞争力所在。榆林生态脆弱和资源富集并存，长期的资源开发造成了生态的严重破坏，特别是地下水的破坏给整体生态系统的修复和治理带来极大挑战。
“十四五”期间，在经济发展过程中，我市必须坚持生态优先，坚持以生态定发展，科学把握资源开发与生态保护的平衡点。一是全面落实国家黄河战略为契机，系统建立生态文明建设的文化体系、经济体系、责任体系和制度体系，打造黄河流域资源型城市生态治理示范城市。二是加快推进黄土高原生态文明建设示范区建设，坚持“北治沙、南治土、全域治水”，实施“山水林田坝草沙”一体化治理，形成全域统筹的大生态治理格局。三是用绿色发展的理念统揽资源开发，构建从开采到转化到尾气废渣综合利用“吃干榨净”的全产业链。坚持汰劣扶优，加快推进能化产业循环化改造。
（三）加快构建现代产业体系
构建现代产业体系是推动资源型城市转型升级、经济高质量发展迈出更大步伐的重要途径。如，徐州市贾汪区以壮士断腕的决心坚决淘汰落后产能，在关闭整治454家“散乱污”企业的基础上，推动焦化、钢铁铸造和煤电企业实现关停转移，新增发展空间，拓宽生态空间，增加环境容量。同时把高新技术产业和战略性新兴产业作为主攻方向，积极构建起具有贾汪特色的高端装备与智能制造、新能源汽车、休闲旅游、现代物流、都市城郊农业“3+3”现代产业体系，实现了从“一煤独大”到多元发展的华丽转身。
建议“十四五”期间，我市应抓住成长期的资源和资金优势，坚持以上游补下游、以资源换转型、以后端带前端，构建多元支撑、高端低碳的现代产业体系，为经济社会发展提供重要支撑。一是加快新旧动能转换。通过差别化要素供给、关小建大等方式，加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度，为高端、清洁产能腾挪空间；坚持先立后破推进传统产业升级改造，系统谋划兰炭、金属镁等传统产业全链条升级改造，提升传统产业的竞争力；加快布局航空航天、医养健康和5G、物联网、智能制造等数字信息应用等一批战略性新兴产业，培育壮大新动能，推动经济增长方式转变。二是坚持全产业链战略推动产业高端化终端化。抓住逆全球化形势下全球价值链、创新链、产业链、供应链重构的重要机遇，围绕我市煤化工、电力、镁铝合金新材料、工业固废综合利用、氢能、羊子等优势产业，打造全产业链发展、全衍生领域支撑、全相关产业融合的千亿级产业集群，不断扩大产业发展规模，放大产业集群倍数效应，提高抵御市场风险的能力。如，临沂市利用物流产业集群化发展、低成本优势产生的虹吸效应，建成了北方木都、石材产业园等项目，真正实现了产业的规模化、集群化发展，可以说，临沂市的物流产业造就了临沂的区域竞争优势。三是加快产业的数字化改造。依托中国能源大数据中心建设，集成融合电、煤、油、气等多领域大数据资源，发展面向能源生产、流通、消费等环节的新业务应用和增值服务。加大与通讯商、电商战略合作，促进网络通信、移动互联网、云计算、物联网、大数据等在更广泛领域的应用渗透，全面推进工业化、城市化与信息化的深度融合，全面提升生产、生活各领域的智慧化水平。
（四）全面扩大对外开放
改革开放是榆林资源型城市主动转型高质量发展的动力保障和活力之源。榆林具有世界级的资源，对世界政治经济高度敏感、与新技术革命紧密关联。从推动资源型城市转型发展的战略需要出发，推动能化产业更好融入国际能化分工体系，必须加快推动高水平对外开放、利用好两种资源两个市场。
十四五时期，我市应围绕建设国际化开放城市，全面扩大对外开放。一是主动融入国家大战略，协同推进呼包鄂榆能源经济带融入京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带等主要经济圈，打造全国基础能源和基础材料供应基地。二是谋划煤炭、电力、化工产品等南下的能源大通道，推动能源化工产业与全国制造业产业链、供应链、创新链充分衔接。三是依托全国性综合交通枢纽城市建设，加快推进“北上、南下、东出、西进”，全面提升榆林与国内重点陆海口岸、港口对接水平，积极融入中蒙俄经济走廊、西安欧亚国际陆路物流枢纽、海上丝绸之路，打造“一带一路”重要的能源化工生产和贸易节点城市。四是持续优化营商环境。持续推进放管服改革，实施审批制度和商事制度改革，降低制度性成本，打造“审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好”的政务服务环境。加快数字政府建设，充分运用云计算、大数据、人工智能等现代信息技术，推动跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的政务信息互联互通和数据共享，实现网上网下一体化，提升政府服务效能。
（五）加快市域统筹发展
2019年，全国常住人口城镇化率达到60%，按照城市化发展规律，城市化率达到70%左右时就会稳定下来，并出现城市人口流向农村的逆城市化现象。“十四五”时期，我国城镇化整体上进入后期，进入了从人的城市化向行政区划调整提高城镇化率转变的新阶段，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的新格局成为主要特征，加快城市有机更新、完善公共实施、全面放开人口落户政策，鼓励人口城乡双向流动成为城市化的核心任务。2019年，榆林常住人口城镇化率达到59.5%，仍然属于城镇化加速阶段，即将进入城镇化的后期，加快建立以中心城市为引领、县城和重点镇为主体的城镇空间格局，有序引导人口梯级转移，成为榆林城镇化的重点。
“十四五”期间，我市应顺应城镇化大趋势，统筹城乡和区域协调发展，促进要素合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的区域经济发展布局。一是大都市区是优化市域空间，实现区域协调发展的基础，是合理配置公共资源、提升城市能级的关键举措，是区域经济和城市化进入新发展阶段的高级功能形态，也是参与区域竞争的主战场，我市应面向2050规划建设“大榆林”城镇圈。如，金华-义乌把一体化发展作为都市区建设的重要抓手，从1991-2005年的城市群探索期，到2006-2011年的城市群规划期，再到2012-2018年城市群都市区的转型期，到现阶段的都市区共建期，先后走过了近30年的历程，形成了“一主两带多组团 ”的网络化空间发展框架，逐步发展为浙江省第四大都市区。二是按照全市资源条件和产业发展现状，建议将全市划分为北部“榆神府”、西部“定靖横”和南部“绥米佳吴清子”三大区域，推动北部创新发展、西部突破发展、南部绿色发展，形成市域一体、协调互补发展新格局。三是以市域产、城、人的空间分布格局统筹布局民生资源、基础设施、生态治理，实现产、城、人、生态、要素高度融合。
（六）实施人口集聚战略
人口问题历来是影响经济社会中长期发展的重大问题。全国自1971年全面计划生育到2015年全面放开二胎，44年来出生人口大约减少4亿人，在减轻人口规模压力的同时，也导致人口老龄化提前到来。2015年二胎政策全面放开后，全国新生人口并没有回弹，而是继续呈下降趋势，2018年全国出生人口同比减少了200多万。人口老龄化直接导致15到59岁的劳动力年龄人口绝对数量逐年减少，进而导致各大城市逐步由“抢人才”转为“抢人口”。2015年以来，榆林出生人口同样处于下降趋势，而且户籍外迁人口一直高于新落户人口，榆林人口进入缓慢增长期和老龄化凸显期。
十四五时期，我市应顺应都市圈引领城市化、人口向中心城市集聚、生活性消费全面升级的新形势，将人口作为重要的战略资源，面向全国吸引人口集聚。以建设陕甘宁蒙晋最具影响力城市为抓手，加快打造区域经济中心、文化中心、交通枢纽中心、金融中心和商贸旅游中心，建设区域教育、医疗高地和创业就业高地，提升城市竞争力、辐射力、吸引力和传播力，有效聚集人流、物流、资金流、信息流，打造百万以上人口的区域中心城市，吸引人口来榆创业就业、安居生活。
（七）持续关注民生改善
民生是人民幸福之基、社会和谐之本。2019年榆林经济总量已超过鄂尔多斯，人均GDP超过12万元，全省第一，但在民生投入依然低于鄂尔多斯、西安等市，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等人民群众最关心最直接最现实的利益问题上依然有欠账。优质教育资源供给缺口较大，“乡村缺学生、城市缺学校”的“双短板”成为普遍现象。医疗卫生总费用和人均卫生费用支出低于全国平均水平，群众看病就医的负担依然较重。房价居高不下，住房保障问题日益突出。就业、养老、食品安全、物业服务等方面也存在短板。
“十四五”时期，应聚焦我市广大人民群众日益增长的美好生活的需要，深入推进基础性关键领域的制度改革，着力补齐教育、医疗、养老等公共服务，不断完善社会治理体系，努力提升人民群众幸福感。一是要从人民群众的视角，动态跟踪最真实的民众诉求，顺应民众期盼，下大力气解决“上学难”“看病贵”“看病难”“停车难”等突出问题。二是要推进健康、托育、养老等公共服务下沉社区，提高社区管理水平。进一步完善基层社会治理机制，完善社会矛盾纠纷多元化预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。三是要坚持底线思维，聚焦经济运行、金融债务、民生底线、能源和粮食安全等重点领域，做好不同情境下的应急预案，建立安全有效的“防火墙”，坚决守住不发生系统性风险的底线。